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公共管理硕士论文之MPA公共管理中政府工具理论研究

2010-09-25 10:18       来源:中国在职研究生网    http://www.zzyjs.com

MPA政府工具(governmental tool)研究,又称政策工具(public policy instrument)、治理工具或公共管理技术的研究,它是当代公共管理硕士论文选题方向中的一个重要的理论与实践领域。在20世纪70年代之前,公共管理学界对于工具的系统研究非常匮乏,甚至关于是否应该研究这一领域的争论都几乎没有出现过。②20世纪80年代以后,在公共管理学及政策科学领域,出现了不少关于政府工具方面的论著。例如,胡德(C. Hood)的《政府工具》(1983、1986)、彼特斯(B. Guy Pe-ters)和尼斯潘(Frans K. M. Van Nispen)主编的《公共政策工具》(1998)、戴维·奥斯本等人主编的《政府改革手册:战略与工具》(2000)、莱斯特·M.萨拉蒙(Lester M. Salamon)等人主编的《政府工具———新治理指南》(2002)③等。

现在,政府工具已发展成为当代公共管理学和政策科学研究的一个焦点,并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。④在实践上,政府管理方式的创新,特别是市场化机制、工商管理技术和社会化手段在政府管理中的引入,是21世纪行政管理发展的一个基本趋势。自20世纪70年代末开始,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国相继掀起政府改革的浪潮。

尽管西方各国政府改革的战略和优先性不同,但都以改进管理方式为核心,并采取以引入市场机制和工商管理技术为特征的“管理主义”或“新公共管理”措施,追求提高行政效率,改善管理绩效,加强责任制,放松管制,增加灵活性和回应性等目标。西方的“管理主义”改革在将市场机制、工商管理技术和社会化手段应用于行政管理的实践上已积累起成功的经验,也留下了失败的教训;西方学者对这个问题作了大量的实证分析与理论研究,取得了丰硕的成果,但也有许多理论与实践难题没有解决。在我国,随着市场经济的不断成熟和加入WTO,行政体制改革的深化以及政府职能的转变,政府治理模式以及行政管理的方式、方法和手段亟待创新。现阶段我国行政管理水平高的一个重要原因是管理手段较为单一,缺乏管理方式方法的创新和现代化。这就迫切需要引入一整套与市场经济相适应的新的政府工具或现代化的公共管理技术,并建构起新的行政管理的实践模式。江泽民同志在党的十六大报告中将改进管理方式与深化行政管理体制改革、转变政府职能和推行电子政务并列,作为今后我国政府改革的四大内容之一。温家宝总理在十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》中则强调“必须创新政府管理制度和方式”,将“改进管理与服务方式”作为当前和今后一段时间政府自身改革和建设的主要内容之一。①而管理方式改进的一个重要方面是引入新的政府工具或现代化公共管理技术。

从内涵上看,政府工具以及管理方式是实现政府管理职能的手段,是“政府的行为方式,以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。”②应该说,政府管理方式与工具研究的迅速发展与其对公共管理硕士和公共政策硕士学位学习过程细致入微的分析解释(尤其是对公共政策执行过程的模型化诠释)有关,它使得传统对政府管理的研究带上了从“软知识”向“硬科学”发展的印记,对政府过程更具解释力,对公共管理实践也有更为直接的指导作用。而由政府工具研究发展而来的“工具箱”(tools box),在国外政府管理实践被广泛认可并得到使用,这大大增强了政府管理方式与工具研究的影响力。实际上,我国近年来政府改革所取得的积极成果,有相当一部分得益于政府管理方式与工具等操作层面的突破,行政审批制度改革、电子化政府建设、绩效评估、行政服务中心发展等就是有力的证明。以近年来备受瞩目的“中国地方政府创新奖”为例,许多地方政府正是藉着工作流程的重构和管理方式的改进而提高了治理水平。

目前国内学界缺乏对政府工具进行深入的理论研究和实证分析,不能为公共管理方式的创新与改进提供理论基础以及提供行之有效的工具。因此,这一领域的研究亟待加强。政府工具研究涉及一系列问题,其核心是如何将政策意图转变为管理行为,将政策理想转变为政策现实。这一领域近期研究必须重点关注政府工具的基础理论和发展前沿以及实践的应用与开发,并关注中国政府改革与治理尤其是体制创新与职能转变的现实,从理论与实践的结合上,对政府工具的重要主题———政府工具的内涵、特征和功能,政府工具的分类,政府工具选择与评价及其标准,政府改革与治理中常用工具应用的范围、机制、效果与局限性等进行研究。当前政府工具领域值得研究的若干理论问题如下:

1.政府工具的特性与分类。什么是政府工具?它有哪些基本特征?这是政府工具研究最基本的问题。政府工具是一种手段,也是一种“客体”(object),还是一种活动(activity);政府工具还具有多样性和动态性的特征,并非一经选定就固定不变,必须不断地调整以跟上社会经济发展的需要。在使用过程中,它会随着时间推移而发生改变,即使它们本身不变,主体运用它们的方式、策略等都有可能发生巨大改变。与此同时,政府工具并不是单一的,而是多元化的“工具家族”(families of instruments),政府工具分类的形成被看成是工具研究的最基本的成果之一。在相当长的时间里,政府工具的分类主要依据工具特性来进行。然而,现有的分类都不能令人满意,没有一个分类方法能够穷尽所有政府工具。由于分类所依据的标准不一,研究者们对于工具分类也就自然不同。因此,必须对政府工具的特性与分类进行基础性研究。

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